國土空間規劃“三線”管控要點
2022-08-24 16:05:53

目前國土空間規劃三區三線劃定在緊張開展,日前《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發〔2022〕129號)提到:

超出土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃的建設項目,應銜接“三區三線”等國土空間規劃管控要求“三區三線”劃定成果經批准並納入國土空間規劃“一張圖”後,作爲建設項目用地用海組卷報批的依據。因此只有了解三線的管控要求,才可能做好規劃編制,因此本文對三線管控要求進行了一些梳理,希望對大家有所幫助。

 

  一、永久基本農田的保護和監管  

 

依據《中華人民共和國基本農田保護條例》等

1.基本農田保護區經依法劃定後,任何單位和個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區,需要占用基本農田,涉及農用地轉用或者征用土地的,必須經國務院批准。

嚴格占用永久基本農田的重大建設項目範圍。(1)黨中央、國務院明確支持的重大建設項目;(2)按《關于梳理國家重大項目清單加大建設用地保障力度的通知》(發改投資〔2020〕688號)要求,列入需中央加大用地保障力度清單的項目;(3)中央軍委及其有關部門批准的軍事國防類項目;(4)納入國家級規劃的機場、鐵路、公路、水運、能源、水利項目;(5)省級公路網規劃的省級高速公路和連接原深度貧困地區直接爲該地區服務的省級公路項目;(6)原深度貧困地區、集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣省級以下基礎設施、民生發展等項目。---《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發〔2022〕129號)

2.【占補平衡】經國務院批准占用基本農田的,當地人民政府應當按照國務院的批准文件修改土地利用總體規劃,並補充劃入數量和質量相當的基本農田。占用單位應當按照占多少、墾多少的原則,負責開墾與所占基本農田的數量與質量相當的耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費,專款用于開墾新的耕地。

 

占用基本農田的單位應當按照縣級以上地方人民政府的要求,將所占用基本農田耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。

允許國家重大項目以承諾方式落實耕地占補平衡。對黨中央、國務院以及國務院推進有效投資重要項目工作協調機制確定的國家重大建設項目,允許以承諾方式落實耕地占補平衡。省級人民政府應當明確兌現承諾的期限和落實補充耕地方式。兌現承諾期限原則上不超過2年,到期未兌現承諾的,部直接從補充耕地儲備庫中扣減指標。上述承諾政策有效期至2023年3月底。---《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發〔2022〕129號)

統籌落實永久基本農田補劃。建設項目經依法批准占用永久基本農田的,在永久基本農田儲備區耕地中補劃;儲備區中難以補足的,在縣域範圍內其他優質耕地中補劃;縣域範圍內無法補足的,可在市域範圍內補劃;市域範圍內無法補足的,可在省域範圍內補劃。優先將完成高標准農田建設的耕地補劃爲永久基本農田。---《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發〔2022〕129號)

3.禁止任何單位和個人在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動。

4.禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農田。經國務院批准的重點建設項目占用基本農田的,滿1年不使用而又可以耕種並收獲的,應當由原耕種該幅基本農田的集體或者個人恢複耕種,也可以由用地單位組織耕種;1年以上未動工建設的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費;連續2年未使用的,經國務院批准,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權;該幅土地原爲農民集體所有的,應當交由原農村集體經濟組織恢複耕種,重新劃入基本農田保護區。

5.在建立基本農田保護區的地方,縣級以上地方人民政府應當與下一級人民政府簽訂基本農田保護責任書;鄉(鎮)人民政府應當根據與縣級人民政府簽訂的基本農田保護責任書的要求,與農村集體經濟組織或者村民委員會簽訂基本農田保護責任書。

 

 

 

二、生態保護紅線監管   

 

參考《生態保護紅線監督辦法(試行)(征求意見稿)》環辦便函〔2021〕583號、《生態保護紅線管理辦法》(征求意見稿)自然資源空間規劃函[2020]234號等

中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于劃定並嚴守生態保護紅線的若幹意見》:生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動,嚴禁任意改變用途。生態保護紅線劃定後,只能增加、不能減少,因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整的,由省級政府組織論證,提出調整方案,經環境保護部、國家發展改革委會同有關部門提出審核意見後,報國務院批准。因國家重大戰略資源勘查需要,在不影響主體功能定位的前提下,經依法批准後予以安排勘查項目。

1.在生态保护红线方面,要建立严格的管控体系,实现一条红线管控重要生态空间,确保生态功能不降低、面积不减少、性质 不改变。

2.生態環境部門生態保護紅線生態環境監督工作包括以下事項:

1) 生態保護紅線調整方案;

2) 生態保護紅線面積、範圍、用地性質的變化情況;

3) 生態保護紅線內人爲活動情況;

4) 生態保護紅線生態功能狀況及其變化情況;

5) 生態保護紅線內生態系統、生物物種、遺傳基因生物 多樣性保護情況;

6) 生態保護紅線內違法違規生態破壞問題及其處理整改 情況;

7) 生态保护红线内生态保护与修复工程实施情況;

8) 生态保护红线制度制定与落实情況;

9) 法律法規規定應由生態環境部門實施監督的其他事項。

3.【有限准入人为活动监督】生态保护红线内,自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动,其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动,在符合现行法 律法规前提下,除国家重大战略项目外,仅允许对生态功能不造 成破坏的有限人为活动。生态环境部门根据生态环境分区管控方案和生态环境准入清单,严格生态保护红线空间使用监督,建立生态保护红线内人 为活动有限准入监督正面清单。各省(区、市)制定的生态保护红线内有限人为活动监管办 法应报生态环境部备案。

【正面清單】《生態保護紅線管理辦法》(征求意見稿)自然資源空間規劃函[2020]234號

生態保護紅線內、自然保護地核心保護區外,在符合現行法律法規的前提下,除國家重大項目外,僅允許對生態功能不造成破壞的有限人爲活動,嚴禁開展與其主導功能定位不相符合的開發利用活動。禁止新增圍填海。原住居民基本生産生活活動。包括:修繕生産生活設施,保留生活必需的種植、放牧、捕撈、養殖,服務于原住居民基本生産生活需要的電力、供水、供氣、供暖、通信、道路、碼頭等基礎設施、公共服務設施以及殡葬等特殊設施的建設、維護和改造等。

自然資源、生態環境調查監測和執法,包括水文水資源監測和涉水違法事件查處,災害防治和應急搶險,地質災害調查評價、監測預警、工程治理等防治工作和應急搶險活動。經依法批准的古生物化石調查發掘和保護活動、非破壞性科學研究觀測及必需的設施建設、標本采集。不破壞生態功能的適度參觀旅遊和相關必要的公共設施建設。包括:汙水處理、垃圾儲運、公共衛生,供電、供氣、供水、通訊,標識標志牌、道路、生態停車場、休憩休息設施,安全防護、應急避難、醫療救護、電子監控以及依法依規批准的配套性旅遊設施等。必須且無法避讓,符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護;已有合法水利、交通運輸設施運行和維護等。包括:公路、鐵路、海堤、橋梁、隧道,電纜,油氣、供水、供熱管線,航道基礎設施;輸變電、通訊基站等點狀附屬設施,河道、湖泊、海灣整治、海堤加固等。地質調查與礦産資源勘查開采。包括:基礎地質調查和戰略性礦産遠景調查等公益性工作;巳依法設立的鈾礦礦業權以及新立礦業權的勘查開采;巳依法設立的油氣礦業權勘查,已依法設立的油氣采礦權不擴大用地用海範圍的開采;巳依法設立的地熱、礦泉水采礦權不超出核定生産規模、不新增生産設施條件下的開采;巳依法設立的和新立的銘、銅、銀、俚、鑽、錯、鉀鹽、(中)重稀土礦探礦權開展勘查活動,因國家重大戰略需要的,可辦理采礦權登記。依據縣級以上國土空間規劃,經批准開展的重要生態修複工程。

4.生態保護紅線一旦劃定,非經法定程序不得調整。各地不得擅自通過修改市縣鄉級國土空間規劃調整生態保護紅線。符合《生態保護紅線管理辦法》第十六、十七、十八條規定確需調整的,應根據國務院或省級人民政府有關批准文件,修改相應層級國土空間規劃,調整生態保護紅線,更新國土空間規劃”一張圖”。

5.【調入】國務院自然資源主管部門會同有關部門,定期監測生態系統功能變化,結合生態保護修複、退耕還林還草還濕、人爲活動調整退出等,經科學評估,適時將生態系統服務功能得到提升,或生態系統面臨退化風險的區域調入生態保護紅線,優化生態保護紅線布局,調整方案按程序報國務院批准。擬調入生態保護紅線的區域,應屬生態功能極重要、生態極脆弱區域,包括森林、草原、湖泊、濕地等重要生態系統和重要物種棲息地,或位于生態保護紅線鄰近區域的重要生態空間,調入後有利于提高生態系統的完整性和空間連通性。

6.【自然保護地調整】自然保護地等禁止開發區域邊界範圍發生調整的,生態保護紅線相應調整。省級自然資源主管部門依據國務院或省級人民政府批准文件,調整生態保護紅線,並報自然資源部備案。本文爲“規劃師筆記”精選文章。涉及多個省域的,省級自然資源主管部門應做好省際間的溝通銜接。

7.【調出】因國家重大項目建設,確需占用生態保護紅線的,按照以下要求辦理。經評估對生態功能造成破壞的,按程序調整生態保護紅線。

1)涉及用地的國家重大項目。

適用範圍。黨中央、國務院、中央軍委確定的國家重大戰略項目,以及中央軍委有關部門批准的軍事國防

項目;國務院文件、國家級規劃中明確的交通、能源、水利基礎設施項目;爲貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署,國務院投資主管部門批准或同意的交通、能源、水利基礎設施項目。

審批程序。由省級人民政府充分論證,說明占用生態保護紅線的必要性、減緩環境影響和補償措施,制定

國土空間規劃和生態保護紅線調整方案,按照《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》,同用地報批一並報國務院或國務院委托的省級人民政府批准。

2)涉及用海用島的國家重大項目。

適用範圍。已列入黨中央、國務院、中央軍委及國家重大戰略領導小組印發或同意的文件、規劃,或列入

國家發展規劃的重大項目;黨中央、國務院、中央軍委明確支持的重大項目;需報請黨中央、國務院、中央軍及中央軍委有關部門審批、核准的重大項目。

審批程序。報國務院批准的項目用海用島,由省級人民政府充分論證,說明占用生態保護紅線的必要性、減緩環境影響和補償措施,出具同意占用生態保護紅線的意見,制定國土空間規劃和生態保護紅線調整方案,按程序審查後報國務院批准。由省級及以下人民政府批准的項目用海用島,應由市縣人民政府對占用生態保護紅線進行充分論證,說明占用生態保護紅線的必要性、減緩環境影響和補償措施,制定國土空間規劃和生態保護紅線調整方案,經省級人民政府同意後,報有批准權限的人民政府批准。

建設項目涉及生態保護紅線,屬于允許有限人爲活動的,新增建設用地在農用地轉用、土地征收和用海審批時附省級人民政府符合允許有限人爲活動的意見;國家重大項目確需占用生態保護紅線的,省級人民政府提出農用地轉用、土地征收和用海審批申請時,同時附省級人民政府出具的不可避讓論證意見,報國務院批准。國家重大項目新增填海造地確需在生態保護紅線內實施的,省級人民政府同步編制生態保護紅線調整方案並納入國土空間規劃“一张图”,调整方案随项目用海申请一并报国务院批准。---《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發〔2022〕129號)

 

三、城鎮開發邊界管控   

 

參考《內蒙古自治區城鎮開發邊界管理辦法》試行

1.城镇开发边界划定后, 原则上不得调整。根据实际情况,确需调整,应按照总体规划强制性内容修改要求和程序进行。

2.城鎮開發邊界應利于勘界落地和實施管理。

3.城市、鎮在編制總體規劃時應在城鎮開發邊界內合理確定城鎮建設用地規模。

4.城鎮開發邊界外進行單獨選址建設的市政、交通、水利、能源等線性工程,電力設施(變電站、塔基等)、通訊設施(基站等)、汙水垃圾處理設施等點狀設施,監獄、軍事、宗教、殡葬、特殊醫療、生態旅遊、綜合防災、資源能源、戰略儲備等特殊類型建設項目,必須符合基本農田、生態保護紅線等管控要求。項目用地規模與布局應集約節約用地,盡量不占或少占用耕地,並符合相關標准規範。

5.城鎮開發邊界外的農村集體建設用地上的建設活動應符合鄉規劃、村莊規劃和農民建房的相關規定。

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